Il testo di legge costituzionale (v. Testo a fronte) mantiene la scelta che prevede l’elezione indiretta del Presidente della Repubblica da parte di un collegio ad hoc, apportandovi modifiche che incidono sia sulla composizione del collegio elettorale del Capo dello Stato, sia sul quorum richiesto sia, infine, sui requisiti soggettivi (età) per la sua elezione (nuova formulazione degli artt. 83 e 84, primo comma, Cost.). In particolare:
§ in luogo del Parlamento in seduta comune, integrato da tre delegati per ciascuna Regione, è istituito un nuovo organo, denominato “Assemblea della Repubblica”, presieduto dal Presidente della Camera e composto da
- i membri delle due Camere;
- i Presidenti delle Giunte delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano;
- due delegati eletti dai consigli regionali (per il Trentino-Alto Adige/Südtirol ciascun consiglio provinciale elegge un delegato; la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ha un solo delegato);
- un numero ulteriore di delegati eletti dai consigli regionali in ragione di uno per ogni milione di abitanti (nell’elezione di tutti i delegati dev’essere assicurata la rappresentanza delle minoranze);
§ il quorum per l’elezione è modificato, prevedendosi
- nei primi tre scrutini, la maggioranza dei due terzi dei componenti l’Assemblea della Repubblica;
- nel quarto e nel quinto scrutinio, la maggioranza dei tre quinti dei componenti;
- dopo il quinto scrutinio, la maggioranza assoluta dei componenti (oggi si prevede la maggioranza dei due terzi dell’Assemblea nei primi tre scrutini e, dal quarto, la maggioranza assoluta)[1];
§ infine, l’età minima per essere eletti si abbassa da cinquanta a quaranta anni.
Viene dunque inclusa nell’assemblea elettiva un’ulteriore significativa rappresentanza delle autonomie territoriali, rispetto ai tre delegati regionali già previsti dalla Costituzione vigente[2].
L’incidenza dei membri del collegio elettorale non appartenenti ad una delle due Camere è destinata a crescere come segue[3]:
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Deputati |
Senatori |
Delegati regionali |
Totale |
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Disciplina vigente |
630 63% |
315 31% |
58 6% |
1.003 100% |
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Nel periodo transitorio[4] |
630 60% |
315 30% |
108 10% |
1.053 100% |
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A regime |
518 59% |
252 29% |
108 12% |
878 100% |
La tabella che segue evidenzia la differenza tra l’attuale quorum per l’elezione del Capo dello Stato e quello proposto dal testo in commento.
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I scrutinio |
II scrutinio |
III scrutinio |
Dal IV scrutinio |
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Quorum attuale |
maggioranza dei due terzi del Parlamento in seduta comune, integrato dai 58 delegati regionali |
maggioranza assoluta |
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I scrutinio |
II scrutinio |
III scrutinio |
IV e V scrutinio |
Dal VI scrutinio |
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Quorum proposto |
maggioranza dei due terzi dei componenti l’Assemblea della Repubblica |
maggioranza dei tre quinti dei componenti l’Assemblea |
maggioranza assoluta[5] |
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Un’ulteriore modifica interessa la convocazione dell’Assemblea della Repubblica: all’art. 85 della Costituzione, ferma restando la durata settennale del mandato presidenziale, viene innalzato da trenta a sessanta giorni dalla scadenza del mandato il termine per la convocazione, da parte del Presidente della Camera dei deputati, dell’Assemblea per l’elezione del nuovo Presidente della Repubblica.
La scelta è stata giustificata con l’esigenza di limitare l’eventuale periodo di prorogatio del Presidente uscente e di garantire al collegio elettorale un maggiore periodo di ponderazione e riflessione per giungere ad una scelta largamente condivisa. Essendo stato ampliato il collegio elettorale, si è inteso altresì lasciare maggior tempo alle procedure di designazione dei delegati regionali[6].
Una disposizione transitoria (art. 53, co. 6, del testo di legge costituzionale), limitata alle prime elezioni del Presidente della Repubblica successive alla data di entrata in vigore della riforma, eleva da quindici a quarantacinque giorni dalla riunione della Camera nuova il termine entro cui (ex art. 85, terzo comma, Cost.) deve aver luogo l’elezione qualora la scadenza del settennato coincida con la vacanza o con l’imminente scioglimento della Camera dei deputati.
Il nuovo art. 87 Cost. definisce il ruolo del Presidente della Repubblica nel sistema istituzionale e individua i poteri e le funzioni del Capo dello Stato, consentendo di delineare complessivamente la sua posizione nel nuovo sistema proposto.
Il primo comma del nuovo art. 87 enuncia le seguenti prerogative del Presidente:
§ è il Capo dello Stato (così recita anche il testo vigente dell’art. 87);
§ rappresenta la Nazione (nel testo vigente, l’“unità nazionale”);
§ è garante della Costituzione e dell’unità federale della Repubblica (si tratta di una formulazione non presente nell’attuale primo comma dell’art. 87).
Con riguardo all’ultimo punto, si ricorda che secondo la dottrina la funzione di garanzia costituzionale, pur non esplicitamente prevista in Costituzione, sarebbe comunque propria del Capo dello Stato e verrebbe in rilievo non soltanto nella dinamica ordinaria del sistema ma in modo particolare nei momenti di crisi dell’ordinamento.
Quanto all’introduzione dell’aggettivo “federale”, essa trova riscontro nella nuova denominazione del Senato (“Senato federale della Repubblica”), ma non in altre parti del nuovo testo costituzionale, come ad es. nella definizione della Repubblica di cui all’art. 1 Cost. (che resta immutato), o nella rubrica del Titolo V della Parte II (che tratta dell’articolazione territoriale della Repubblica).
Per quanto concerne l’enunciazione dei poteri attribuiti al Presidente della Repubblica dall’art. 87 Cost., nei commi successivi al primo, si osserva che alcuni nuovi poteri gli sono attribuiti, in relazione al suo ruolo di garanzia, quale “contrappeso istituzionale” al rafforzamento del vertice dell’Esecutivo – che riduce l’ambito di incidenza del Capo dello Stato nel rapporto Parlamento-Governo (vedi infra) ed ai maggiori poteri assegnati alle autonomie territoriali.
In particolare, viene attribuito al Presidente della Repubblica il potere di:
§ nominare i presidenti delle Autorità amministrative indipendenti, sentiti i Presidenti delle due Camere;
§ nominare il Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura, nell’ambito dei componenti eletti dalle Camere (attualmente, secondo quanto prescrive l’art. 104, quinto comma, Cost., il Vicepresidente del CSM è eletto dal Consiglio stesso, tra i membri di nomina parlamentare);
§ nominare, sentiti i Presidenti delle Camere, il presidente del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (il presidente del CNEL è attualmente nominato, al di fuori dei componenti l’organo, con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri[7]. La novella costituzionale sembra intesa a fare della nomina un atto non solo formalmente, ma anche sostanzialmente presidenziale);
§ autorizzare (verificati i presupposti costituzionali) la dichiarazione con la quale il Primo ministro può in sostanza causare la rimessione alla Camera dei procedimenti legislativi di competenza del Senato federale della Repubblica ex art. 70, commi quarto e quinto (v. scheda Il procedimento legislativo).
Al contempo, viene soppresso il potere di autorizzare la presentazione alle Camere dei disegni di legge governativi[8].
Per il resto, il testo di riforma costituzionale mantiene le altre funzioni presidenziali previste dal vigente art. 87. Si tratta delle seguenti funzioni, prevalentemente connesse al funzionamento dell’ordinamento costituzionale o rientranti nell’ambito delle competenze amministrative del Presidente della Repubblica:
§ la possibilità di inviare messaggi alle Camere;
§ la competenza a indire le elezioni della Camera dei deputati e quelle dei senatori, e di fissare la prima riunione della Camera dei deputati (il testo è stato riformulato tenendo conto della caratteristica del Senato federale di non avere una durata predeterminata, essendo soggetto a rinnovi parziali);
§ la promulgazione delle leggi e l’emanazione dei decreti aventi valore di legge (decreti legislativi e decreti-legge) e dei regolamenti;
§ l’indizione dei referendum abrogativi, dei referendum di approvazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali, dei referendum per la modifica territoriale di Regioni e di enti locali;
§ la nomina dei funzionari dello Stato, nei casi previsti dalla legge;
§ l’accreditamento e il ricevimento dei rappresentanti diplomatici e la ratifica dei trattati internazionali, previa, nei casi in cui sia richiesta, autorizzazione delle Camere;
§ il comando delle Forze armate;
§ la presidenza del Consiglio supremo di difesa;
§ la dichiarazione dello stato di guerra deliberato dalle Camere;
§ la presidenza del Consiglio superiore della magistratura;
§ il potere di concedere la grazia e di commutare le pene[9];
§ il conferimento delle onorificenze della Repubblica.
Con riferimento alle norme concernenti le funzioni del Presidente della Repubblica contenute in altre parti del testo di riforma costituzionale, si ricordano le disposizioni che seguono.
§ Dal punto di vista dei poteri presidenziali che incidono direttamente sul circuito dell’indirizzo politico, sono introdotte significative innovazioni, che contribuiscono a mutare la collocazione del Capo dello Stato nel sistema istituzionale (v. anche scheda Il Primo ministro e il rapporto Governo-Parlamento):
- il potere di scioglimento anticipato della Camera viene ad essere prerogativa esclusiva del Primo ministro, per cui lo scioglimento si configura come un atto presidenziale sostanzialmente ascrivibile alla responsabilità piena del premier ; conseguentemente, il testo di riforma costituzionale modifica la disciplina dello scioglimento delle Camere anche con riguardo al cd. “semestre bianco”, espungendo il divieto di scioglimento negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale qualora non coincidano con gli ultimi sei mesi della legislatura;
- anche negli altri casi di scioglimento della Camera previsti dal testo in esame (impossibilità di procedere alla nomina di un nuovo Primo ministro in caso di morte, impedimento permanente o dimissioni di questi; approvazione di una mozione di sfiducia), il ruolo del Capo dello Stato è caratterizzato da un ambito di discrezionalità estremamente ridotto;
- manca del tutto il potere del Presidente della Repubblica di sciogliere il Senato federale[10];
- per quanto riguarda il potere di nomina del Primo ministro, il terzo comma dell’art. 92 Cost. fissa un vincolo costituzionale per lo svolgimento della funzione presidenziale di nomina, che dovrà essere esercitata “sulla base dei risultati delle elezioni della Camera dei deputati”;
- il potere di nomina (e revoca) dei ministri è interamente posto in capo al Primo ministro, sottraendo al Capo dello Stato ogni competenza in materia.
§ Modificando l’art. 59 Cost., si prevede che possano essere nominati dal Presidente della Repubblica deputati (anziché senatori) a vita, il numero massimo dei quali si riduce da cinque a tre[11].
§ Con la modifica dell’art. 135 Cost., mantenendosi il numero complessivo attuale dei giudici della Corte costituzionale, è elevata a sette membri la componente di nomina parlamentare (tre eletti dalla Camera, quattro dal Senato federale); di conseguenza è ridotto il numero di membri nominati dal Presidente della Repubblica e dalle supreme magistrature (quattro ciascuno: v. scheda La Corte costituzionale e il Consiglio superiore della magistratura).
§ Il secondo comma dell’art. 127 Cost. prevede l’emanazione di un decreto presidenziale per l’annullamento delle leggi regionali in contrasto con l’interesse nazionale. Va peraltro osservato che, nella versione del testo infine approvata dalle Camere, tale decreto risulta conclusivo di un iter articolato, avviato su iniziativa del Governo ed affidato primariamente alla competenza del Parlamento in seduta comune[12], al quale spetta effettivamente deliberare, a maggioranza assoluta, sull’annullamento della legge (v. scheda Le Regioni e le autonomie locali).
§ L’art. 126, primo comma (il quale prevede che con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta qualora abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, o per ragioni di sicurezza nazionale) è modificato richiedendosi per l’adozione del decreto il previo parere del Senato federale della Repubblica (e non più quello dell’attuale Commissione parlamentare per le questioni regionali).
Alcune ulteriori modifiche hanno carattere formale o di coordinamento:
§ all’art. 85, terzo comma: la proroga dei poteri del Presidente della Repubblica è limitata all’ipotesi che la scadenza del settennato coincida con la vacanza o con l’imminente scioglimento della (sola) Camera dei deputati;
§ analoghe modifiche di mero coordinamento sono apportate all’art. 86 che disciplina i casi di temporanea supplenza o di dimissioni, impedimento permanente o morte del Presidente della Repubblica;
§ all’art. 91 Cost., le parole: “Parlamento in seduta comune” sono sostituite con: “Assemblea della Repubblica”: la modifica consegue alla necessità che il Presidente della Repubblica presti giuramento dinanzi allo stesso organo che lo ha eletto.
[1] Permane la previsione dello scrutinio segreto.
[2] Ad eccezione della Valle d’Aosta, che ne esprime uno.
[3] La tabella non tiene conto dei senatori o deputati a vita.
[4] Dall’inizio della legislatura successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore della riforma alla successiva formazione della Camera, nonché del Senato federale trascorsi cinque anni dalle prime elezioni del medesimo. In tale periodo troveranno applicazione le nuove disposizioni sull’elezione del Capo dello Stato, ma non ancora quelle sulla riduzione del numero dei parlamentari (cfr. art. 53, comma 2, del testo di legge costituzionale).
[5] La nuova versione, a differenza del testo attuale, esplicita che si tratta sempre della maggioranza assoluta dei componenti.
[6] Cfr. la relazione al progetto di legge governativo e l’intervento del relatore al Senato, sen. D’Onofrio.
[7] L. 30 dicembre 1986, n. 936, Norme sul Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, art. 5.
[8] Prevista dal vigente comma quarto dell’articolo 87 Cost. Il disposto costituzionale è ripreso dall’art. 5, comma 1, lett. c), della L. 400/1988, il quale stabilisce che il Presidente del Consiglio sottopone al Presidente della Repubblica, dopo l’approvazione del Consiglio dei ministri, i disegni di legge per la presentazione alle Camere.
[9] Un’ulteriore innovazione, prevista dal testo originario del disegno di legge di riforma ma scomparsa nel corso dell’esame alla Camera, prevedeva la soppressione della controfirma ministeriale per una serie di atti ritenuti “strettamente” presidenziali (tra i quali era compresa la concessione della grazia). L’art. 24 del disegno di legge, come emendato dalla Camera nel corso dell’esame in Assemblea, manteneva l’obbligo della controfirma ma escludeva che tali atti (oltre alla grazia: i messaggi alle Camere; il rinvio di leggi ex art. 74 Cost.; lo scioglimento della Camera, salvo il caso di richiesta del Primo ministro; la nomina del Primo ministro, dei deputati a vita, dei giudici della Corte costituzionale, del vicepresidente del CSM, dei presidenti delle Autorità indipendenti e le altre nomine di sua esclusiva competenza) fossero adottati su proposta del ministro competente. L’articolo è stato tuttavia respinto dall’Assemblea.
[10] Tale possibilità, prevista in origine dal testo della riforma nell’ipotesi di “prolungata impossibilità di funzionamento”, è stata soppressa nel corso dell’esame al Senato in prima lettura.
[11] Dalla formulazione testuale (“il numero totale
dei deputati di nomina presidenziale non può in alcun caso essere superiore a
tre”) si evince che tale numero riguarda il totale dei deputati a vita di
nomina presidenziale simultaneamente in carica. In tal modo si intendono
dissipare i dubbi emersi in passato sulla corretta interpretazione dell’art.
59, dubbi che hanno dato luogo anche a prassi contrastanti. Se infatti era
prevalente l’opinione che la norma non consentisse la presenza in carica, nello
stesso momento, di più di cinque senatori a vita di nomina presidenziale, altri
la interpretavano nel senso che ogni Presidente della Repubblica poteva nominare
cinque senatori. Il comma 15 dell’art. 53 della legge di riforma costituzionale
assicura comunque la permanenza in carica presso il Senato federale di tutti i
senatori a vita presenti alla data di costituzione di questo.
[12] Se si eccettua questa nuova competenza (e considerando un organo a parte l’Assemblea della Repubblica), i casi in cui la Costituzione prevede che il Parlamento si riunisca in seduta comune dei suoi membri si riducono, nel nuovo testo costituzionale, alla sola ipotesi di cui all’art. 90, secondo comma, Cost. (messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica), non modificato.